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DIRETTIVA CANTIERI» E COORDINATORE PER LA SICUREZZA ( 06-12-2010)

(D.Lgs. n. 81/2008)
(Sent. Corte di Giustizia Europea, causa C-n. 224/2009 del 7 ottobre 2010 - procedimento penale contro Martha Nussbaumer)

 

Il D.Lgs. n. 81/2008, nel recepire la cd. «Direttiva Cantieri», contenuta nella Direttiva dell'Unione Europea n. 92/57/CEE, si è posto come un momento di riordino, di razionalizzazione e di semplificazione rispetto alla previgente normativa (in particolare il D.P.R. n. 164/1956), che era carente di qualsivoglia previsione in tema di «coordinamento in materia di sicurezza».

Tale opera di omogeneizzazione e di integrazione della disposizione comunitaria, di misure sia tecniche che organizzative e procedurali, si è attuata mediante la contestuale abrogazione del D.P.R. n. 164/1956, del D.Lgs. n. 626/1994, del D.Lgs. n. 494/1996 e del D.P.R. n. 223/2003 e l'«ampliamento» del breve elenco delle «definizioni» contenuto nella Direttiva (che era, sostanzialmente, limitato alle figure ed ai ruoli fondamentali nel cantiere).

Entrando, ora, nello specifico della materia affrontata dalla sentenza della Corte di Giustizia Europea C-224/09 del 7 ottobre 2010, si deve osservare che la legislazione italiana non ha sufficientemente recepito la reale portata del vincolo comunitario, soprattutto in materia di obbligo di designazione del coordinatore per la progettazione, allorquando, con la «legge Comunitaria per il 2008» - legge n. 88/2009 - è intervenuta con l'art. 39, comma 1, lett. a) [modificativo del comma 11 dell'art. 90 del D.Lgs. n. 81/2003 (1)], che stabilisce che «La disposizione di cui al comma 3 non si applica ai lavori privati non soggetti a permesso di costruire in base alla normativa vigente e comunque di importo inferiore ad euro 100.000. In tal caso, le funzioni del coordinatore per la progettazione sono svolte dal coordinatore per la esecuzione dei lavori».

Tale disposizione consente, nei casi come quello in commento, di non applicare il comma 3 dello stesso articolo, il quale impone, in caso di presenza di più imprese, la designazione di un coordinatore per la progettazione. In altri termini, rispetto ai lavori privati non soggetti a permesso di costruire, il committente (o il responsabile dei lavori) non ha l'obbligo di designare il coordinatore per la progettazione anche qualora nel cantiere siano presenti più imprese.

Il tribunale di Bolzano chiede, pertanto, alla Corte se ciò rispetti i dettami dell'art. 3 della direttiva.

Esso sostiene inoltre che, per effetto del rinvio che il comma 4 dell'art. 90 fa al comma 3, sarebbe altresì derogato l'obbligo di designare il coordinatore per l'esecuzione: in realtà questa prospettiva, già discutibile secondo la disciplina in vigore all'epoca dei fatti, oggi perde di significato perché, in virtù delle menzionate modifiche introdotte con la legge Comunitaria 2008, il comma 11 stabilisce che le funzioni del coordinatore per la progettazione siano svolte dal coordinatore per l'esecuzione dei lavori, presupponendo la designazione di questo. Con tale operazione, però, il Legislatore nazionale ha reintrodotto un nuovo aspetto di illegittimità, rinvenibile nell'arbitraria limitazione all'applicabilità delle disposizioni comunitarie, assolutamente inderogabili.

In particolare, è opportuno ricordare che le Direttive Comunitarie non hanno portata generale e vincolano solo gli Stati membri, cui sono rivolte, per quanto riguarda il risultato da raggiungere e non sulle forme ed i mezzi necessari per il raggiungimento dell'obiettivo richiesto. Tanto è vero che la Corte ricorda soltanto («per fornire (...) una risposta esaustiva») che la direttiva, in via di principio, non «può creare di per sé obblighi a carico di un singolo» e che una sua disposizione non può essere fatta valere nei confronti di questo. Una precisazione che, come è noto, fa da corollario al principio secondo cui «la natura cogente della direttiva (...) esiste solo nei confronti dello Stato» (2).

Appare invece attuale l'altro dubbio di compatibilità con la direttiva sollevato dal tribunale a proposito del combinato disposto degli artt. 90, commi 5 e 11, e 92, comma 2, secondo cui il coordinatore per l'esecuzione è tenuto a redigere il piano di sicurezza soltanto in presenza di più imprese.

Inoltre, ne discende che non rileva neanche la circostanza che i lavori comportino o no rischi particolari.

Va da sé che, in vista della tutela effettiva della sicurezza e della salute, la designazione deve avvenire prima dell'esecuzione dei lavori (al momento della progettazione dell'opera o successivamente).

Quanto all'obbligo di redigere il piano di sicurezza e di salute, la Corte Europea ne rammenta la derogabilità ai sensi dell'art. 3, paragrafo 2 della Dir. n. 92/1957, ma precisa che essa non riguarda i lavori che comportino rischi particolari (elencati nell'apposito allegato II alla direttiva) o quelli che presuppongano una notifica alle autorità competenti.

Non conta, dunque, quante imprese siano coinvolte nel cantiere, ma la rischiosità dei lavori o la loro subordinazione alla predetta notifica: una normativa come quella italiana dalla quale, come si è visto, può inferirsi che l'obbligo di redigere il piano di sicurezza in questione valga soltanto nel caso di cantieri con più imprese è, dunque, contraria ai parametri generali sui quali si fonda il regime delle deroghe previsto dall'art. 3 della Dir. n. 92/1957.

Tale «limitazione» rispetto alla previsione comunitaria, prevista dalla legislazione nazionale (in precedenza già censurata, per altro aspetto, dalla Sent. n. C-504/06 della Corte di Giustizia U.E.) avrebbe potuto comportare una nuova «procedura di infrazione» in ordine alla previsione ed introduzione di «soglie» che - illegittimamente - consentivano, secondo la previsione normativa italiana, di derogare all'applicabilità dell'obbligo - tassativo, secondo la Direttiva Comunitaria - di designazione dei coordinatori, sul presupposto esclusivo della pluralità di imprese nel cantiere: infatti, mentre, per un verso, riguardante l'aspetto delle soglie qualitative e quantitative collegabili all'entità del cantiere ed alla presenza di «rischi particolari», sono state soppresse le parti del testo normativo che avrebbero potuto condizionare l'applicabilità del comma 3 dell'art. 90 (censurate dalla richiamata Sent. C.G.U.E. n. 504/2006), d'altro canto sono state introdotte nuove soglie (di cui all'art. 90, comma 11) collegabili ai «lavori privati» soggetti al particolare regime della richiamata norma.

Questa ne ha valutato, infatti, la compatibilità con la direttiva in una Sent. 25 luglio 2008 (causa C-504/06, Commissione contro Italia; sentenza da cui, peraltro, hanno preso le mosse le modifiche introdotte dalla legge Comunitaria 2008 al D.Lgs. n. 81/2008), stabilendo taluni principi che vengono in considerazione sia per chiarire, in generale, quali sono i margini di discrezionalità che la direttiva lascia agli Stati membri sia per stabilire, in via riflessa, se l'Italia li ha rispettati.

L'art. 3, osserva la Corte, enuclea tre norme (dedicate, rispettivamente, alla designazione dei coordinatori, al piano di sicurezza e di salute, e alla notifica preliminare di lavori di una certa importanza) le cui prescrizioni non vanno sovrapposte.

In particolare, di deroghe ammesse al regime stabilito dall'art. 3 può parlarsi con riferimento al piano di sicurezza e di salute, ma non alla designazione dei coordinatori. Risulta, in altri termini, che, se il cantiere presenta più imprese, il committente o il responsabile dei lavori è tenuto a designare uno o più coordinatori in materia di sicurezza e di salute quale che sia la tipologia di lavoro avviato (se privato, se soggetto a notifica preliminare al relativo avvio, se sottoposti a permesso di costruire ecc.): è la presenza di più imprese, dunque, che impone la designazione del coordinatore.

Invece, a seguito della vicenda dedotta in giudizio nella Sentenza in commento, il Giudice nazionale ha deciso, in tale circostanza, di effettuare un rinvio alla Corte di Giustizia Europea (ai sensi dell'art. 234 del Trattato CEE), con la richiesta di pronunciarsi, in via pregiudiziale, in merito all'interpretazione del diritto dell'Unione o alla validità di un atto dell'Unione, relativamente all'interpretazione dell'art. 3 della Dir. n. 92/57/CEE, con specifico riferimento alla disciplina introdotta dall'art. 90, comma 11 del D.Lgs. n. 81/2008. Va evidenziato, comunque, che la decisione della Corte non risolve la controversia nazionale, in quanto spetta al giudice nazionale risolvere la causa conformemente alla decisione della Corte Europea, sottolineando, però, nel contempo, che tale decisione vincola egualmente gli altri giudici nazionali ai quali dovesse essere sottoposto un problema simile.

Orbene, la sentenza in esame ribadisce che la direttiva riguardante le prescrizioni minime di sicurezza e di salute da attuare nei cantieri temporanei o mobili, vincolante per gli Stati membri dell'U.E. e stabilisce che, in ogni cantiere in cui sono presenti più imprese, il committente o il responsabile dei lavori deve designare un coordinatore per la sicurezza e la salute, il quale è incaricato dell'attuazione dei principi generali di prevenzione e di sicurezza per la tutela dei lavoratori.

Detta direttiva non ammette, quindi, alcuna deroga a tale obbligo.

Essa prescrive, altresì, che il committente o il responsabile dei lavori controlli che sia redatto un piano di sicurezza nel caso in cui si tratti di lavori che comportano rischi particolari per la sicurezza e la salute dei lavoratori e che tali lavori sono indicati in un elenco, non esaustivo, contenuto nella direttiva, autorizzando gli Stati membri, previa consultazione delle parti sociali, a derogare all'obbligo di redigerlo, tranne nel caso in cui si tratti di lavori che comportano rischi particolari quali quelli enumerati nella direttiva o di lavori per i quali è richiesta una notifica preliminare. Di conseguenza risulta chiara l'inadeguatezza della legislazione italiana, quanto alla designazione dei coordinatori, anche dopo le modifiche intervenute a seguito della legge Comunitaria 2008.

Alla luce della pronuncia della Corte non appare sufficiente prevedere, nei casi come quello in commento, che le funzioni del coordinatore per la progettazione siano esercitate dal coordinatore per l'esecuzione, risultando più conforme alla direttiva la previsione di un'apposita designazione del primo. A proposito, invece, del criterio della rischiosità dei lavori, va notato che la Corte Europea richiama l'allegato II della Dir. n. 92/1957 soltanto a titolo esemplificativo: il criterio non è, dunque, costretto nei limiti dell'allegato II, costituendo piuttosto un parametro di fatto il cui apprezzamento dipende dalle circostanze del caso.

Pertanto, alla luce della interpretazione resa dalla Corte di Giustizia Europea con la sentenza in commento, un coordinatore in materia di sicurezza e di salute deve essere sempre nominato per qualsiasi cantiere in cui sono presenti più imprese al momento della progettazione o, comunque, prima dell'esecuzione dei lavori, indipendentemente dalla circostanza che i lavori siano soggetti o meno a permesso di costruire ovvero che tale cantiere comporti o no rischi particolari ed essendo irrilevante a tale riguardo il numero d'imprese presenti nel cantiere stesso.

La direttiva, inoltre, evidenzia il conflitto con la normativa nazionale nel caso in cui si sia in presenza di un cantiere di lavori privati non soggetti a permesso di costruire e si consenta di derogare all'obbligo (incombente sul committente o sul responsabile dei lavori) di nominare un coordinatore per la sicurezza e la salute al momento della progettazione dell'opera o, comunque, prima dell'esecuzione dei lavori, non assumendo, come criterio a fondamento di tale obbligo, i rischi particolari contemplati nell'All. II di detta direttiva, laddove, la normativa comunitaria stabilisce che, per qualsiasi cantiere i cui lavori comportino rischi particolari (quelli richiamati nella Direttiva), deve essere redatto, prima della sua apertura, un piano di sicurezza e di salute, essendo irrilevante a tale riguardo il numero d'imprese presenti nel cantiere stesso.

Ciò, però, comporta, in capo al proprietario privato - committente, una sorta di presunzione di conoscenze tecniche tali da permettere al soggetto di comprendere se la «valutazione dei rischi» sia rientrante nei casi previsti dall'All. II della Direttiva.

Probabilmente, la «costruzione giuridica» della Dir. n. 92/57/CEE, risente dell'esperienza comunitaria in materia di sicurezza (materia che viene «ricompresa» nell'attività della ditta esecutrice), ma, nell'esperienza italiana, ciò comporta che la «presunzione di conoscenza» posta in capo al privato-committente possa essere superata solo con l'affidamento di uno specifico incarico di valutazione ad un professionista del settore; il che, di conseguenza, si traduce in un ulteriore aggravio, in termini economici, di tempi e di procedure, per il privato.

Infatti, la posizione accolta dalla Corte appare del tutto in linea con gli elevati standard di tutela della salute e della sicurezza nell'ambiente di lavoro cui mirano le politiche dell'Unione.

Basti ricordare, da un lato, che tale tutela è espressamente sancita dalla Carta dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori (art. 19) e, dall'altro, che la Dir. n. 92/1957 rappresenta una delle numerose direttive specifiche emanate in materia (è l'ottava direttiva emanata ai sensi dell'art. 16 della Dir. generale n. 89/391/CEE del 12 giugno 1989).

Non sorprende, dunque, se la Corte ha seguito una rigida interpretazione dell'art. 3 della Dir. n. 92/1957 per escludere deroghe all'obbligo di designare i coordinatori della sicurezza quando nei cantieri operano più imprese e per parametrare le deroghe riguardanti l'obbligo di redigere il piano di sicurezza e di salute ai rischi particolari prodotti dai lavori.

IL FATTO

Nel 2008 gli ispettori del servizio di tutela del lavoro della Provincia autonoma di Bolzano, nell'effettuare un'ispezione presso un cantiere edile, per il quale non era richiesto, ai sensi della vigente legislazione italiana, il rilascio di un permesso di costruire (avente ad oggetto il rifacimento della copertura del tetto di una casa di abitazione ad un'altezza di circa 6-8 metri), hanno contestato alla proprietaria dell'immobile, committente dei lavori, la violazione degli obblighi di sicurezza imposti dalla Direttiva Comunitaria 92/57/CEE, in quanto il parapetto, l'autogrù e la manodopera erano forniti da tre imprese diverse presenti contemporaneamente nel cantiere.

La difesa della proprietaria dell'immobile, invece, si è sostanziata nell'evidenziare che la fattispecie contestata dagli ispettori era regolamentata dall'art. 90, comma 11, del D.Lgs. n. 81/2008, che prevede, nel caso concreto, una specifica deroga in ordine all'obbligo di designare un coordinatore in materia di sicurezza e di salute, nonché di redigere un piano di sicurezza e di salute ed assumendo che tale normativa (in quanto statale) dovesse essere applicata.

A seguito di tale contestazione è stato, comunque, avviato un procedimento penale per violazione degli obblighi di sicurezza imposti dalla Direttiva Comunitaria.

Il Tribunale di Bolzano, nutrendo dubbi riguardo alle deroghe in relazione all'obbligo di designare un coordinatore per la sicurezza, introdotte e previste dalla normativa italiana - in particolare, art. 90, comma 11, D.Lgs. n. 81/2008 - (in quanto il legislatore, nel supporre che un cantiere di lavori privati sia di modesta entità e dunque privo di rischi, non avrebbe considerato che anche lavori non soggetti a permesso di costruire possono essere complessi e pericolosi e richiedere, di conseguenza, la nomina di un coordinatore per la sicurezza), ha richiesto alla Corte di Giustizia Europea, in sostanza, se la direttiva osti ad una normativa nazionale che, da un lato, nel caso di un cantiere di lavori privati non soggetti a permesso di costruire e nel quale sono presenti più imprese, consenta di derogare all'obbligo di nominare un coordinatore per la sicurezza tanto per la progettazione dell'opera quanto per la realizzazione dei lavori, e che, dall'altro, preveda l'obbligo per il coordinatore di redigere un piano di sicurezza e di salute nel solo caso in cui, in un cantiere di lavori privati non soggetti a permesso di costruire, intervengano più imprese.

NOTE


(1) Per una migliore comprensione della problematica trattata si ritiene utile riportare integralmente l'art. 9 del D.Lgs. n. 81/2008:

1. Il committente o il responsabile dei lavori, nelle fasi di progettazione dell'opera, si attiene ai principi e alle misure generali di tutela di cui all'art. 15, in particolare:

a) al momento delle scelte architettoniche, tecniche ed organizzative, onde pianificare i vari lavori o fasi di lavoro che si svolgeranno simultaneamente o successivamente;

b) all'atto della previsione della durata di realizzazione di questi vari lavori o fasi di lavoro.

1 bis. Per i lavori pubblici l'attuazione di quanto previsto al comma 1 avviene nel rispetto dei compiti attribuiti al responsabile del procedimento e al progettista.

2. Il committente o il responsabile dei lavori, nella fase della progettazione dell'opera, prende in considerazione i documenti di cui all'art. 91, comma 1, lett. a) e b).

3. Nei cantieri in cui è prevista la presenza di più imprese esecutrici, anche non contemporanea, il committente, anche nei casi di coincidenza con l'impresa esecutrice, o il responsabile dei lavori, contestualmente all'affidamento dell'incarico di progettazione, designa il coordinatore per la progettazione.

4. Nei cantieri in cui è prevista la presenza di più imprese esecutrici, anche non contemporanea, il committente o il responsabile dei lavori, prima dell'affidamento dei lavori, designa il coordinatore per l'esecuzione dei lavori, in possesso dei requisiti di cui all'art. 98.

5. La disposizione di cui al comma 4 si applica anche nel caso in cui, dopo l'affidamento dei lavori a un'unica impresa, l'esecuzione dei lavori o di parte di essi sia affidata a una o più imprese.

6. Il committente o il responsabile dei lavori, qualora in possesso dei requisiti di cui all'art. 98, ha facoltà di svolgere le funzioni sia di coordinatore per la progettazione sia di coordinatore per l'esecuzione dei lavori.

7. Il committente o il responsabile dei lavori comunica alle imprese affidatarie, alle imprese esecutrici e ai lavoratori autonomi il nominativo del coordinatore per la progettazione e quello del coordinatore per l'esecuzione dei lavori. Tali nominativi sono indicati nel cartello di cantiere.

8. Il committente o il responsabile dei lavori ha facoltà di sostituire in qualsiasi momento, anche personalmente, se in possesso dei requisiti di cui all'art. 98, i soggetti designati in attuazione dei commi 3 e 4.

9. Il committente o il responsabile dei lavori, anche nel caso di affidamento dei lavori ad un'unica impresa o ad un lavoratore autonomo:

a) verifica l'idoneità tecnico-professionale delle imprese affidatarie, delle imprese esecutrici e dei lavoratori autonomi in relazione alle funzioni o ai lavori da affidare, con le modalità di cui all'allegato XVII. Nei cantieri la cui entità presunta è inferiore a 200 uomini-giorno e i cui lavori non comportano rischi particolari di cui all'allegato XI, il requisito di cui al periodo che precede si considera soddisfatto mediante presentazione da parte delle imprese e dei lavoratori autonomi del certificato di iscrizione alla Camera di commercio, industria e artigianato e del documento unico di regolarità contributiva, corredato da autocertificazione in ordine al possesso degli altri requisiti previsti dall' allegato XVII;

b) chiede alle imprese esecutrici una dichiarazione dell'organico medio annuo, distinto per qualifica, corredata dagli estremi delle denunce dei lavoratori effettuate all'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), all'Istituto nazionale assicurazione infortuni sul lavoro (INAIL) e alle casse edili, nonché una dichiarazione relativa al contratto collettivo stipulato dalle organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative, applicato ai lavoratori dipendenti. Nei cantieri la cui entità presunta è inferiore a 200 uomini-giorno e i cui lavori non comportano rischi particolari di cui all'allegato XI, il requisito di cui al periodo che precede si considera soddisfatto mediante presentazione da parte delle imprese del documento unico di regolarità contributiva, fatto salvo quanto previsto dall'art. 16-bis, comma 10, del D.L. 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla L. 28 gennaio 2009, n. 2, e dell'autocertificazione relativa al contratto collettivo applicato;

c) trasmette all'Amministrazione concedente, prima dell'inizio dei lavori oggetto del permesso di costruire o della denuncia di inizio attività, copia della notifica preliminare di cui all'art. 99, il documento unico di regolarità contributiva delle imprese e dei lavoratori autonomi, fatto salvo quanto previsto dall'art. 16-bis, comma 10, del D.L. 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla L. 28 gennaio 2009, n. 2, e una dichiarazione attestante l'avvenuta verifica della ulteriore documentazione di cui alle lett. a) e b).

10. In assenza del piano di sicurezza e di coordinamento di cui all'art. 100 o del fascicolo di cui all'art. 91, comma 1, lett. b), quando previsti, oppure in assenza di notifica di cui all'art. 99, quando prevista oppure in assenza del documento unico di regolarità contributiva delle imprese o dei lavoratori autonomi, è sospesa l'efficacia del titolo abilitativo. L'organo di vigilanza comunica l'inadempienza all'Amministrazione concedente.

11. La disposizione di cui al comma 3 non si applica ai lavori privati non soggetti a permesso di costruire in base alla normativa vigente e comunque di importo inferiore ad euro 100.000. In tal caso, le funzioni del coordinatore per la progettazione sono svolte dal coordinatore per la esecuzione dei lavori.

(2) Cosa vuol dire ciò è di facile percezione: il fatto che la direttiva sia stata interpretata nel senso di rafforzare gli obblighi del committente (e del responsabile dei lavori) non significa che da essa possano ora discendere effetti pregiudizievoli per il committente che non siano previsti dalla normativa italiana sia pure a causa di una sua difformità dalla direttiva. Mette conto segnalare che tale rilievo, in sé congruo con i principi che regolano l'efficacia della direttiva sul piano interno, appare vieppiù significativo considerato che nel procedimento nazionale d'origine è in gioco l'applicazione di una sanzione penale.

 

di Gianfranco Cioffi - Avvocato e funzionario ispettivo, Coordinatore della D.P.L. di Roma